“Бэлчээрийн тухай” хуулийн төсөл

Монголын Бэлчээрийн Менежментийн Холбооноос ШХА-ийн Ногоон алт төслийн хүрээнд 5 жил хэрэгжүүлсэн бэлчээрийн ашиглалт, зохион байгуулалтын талаар хийсэн туршилт, судалгааны ажлын үр дүн, хуримтлуулсан туршлагад тулгуурлан бэлчээрийн харилцааны эрх зүйн таатай орчинг бүрдүүлэх зорилгоор “Бэлчээрийн тухай” хуулийн төсөл, үзэл баримтлалыг боловсруулсан юм. Энэхүү хуулийн төсөлтэй танилцан бидэнд саналаа ирүүлнэ үү.

БЭЛЧЭЭРИЙН ТУХАЙ ХУУЛИЙН ТӨСЛИЙН ТАНИЛЦУУЛГА
Монголын Бэлчээрийн Менежментийн Холбоо, “Ногоон алт” төслөөс боловсруулав.
2010 оны 03-р сарын 22

Монгол улсын нийт газар нутгийн 73 хувь нь бэлчээрийн газар бөгөөд эрдэмтэд судлаачид нийт бэлчээрийн 70 гаруй хувь нь доройтсон гэж үзэж байна.
1927 онд “Монголчууд тус улсын хязгаарын дотор нутаг билчээрийг эдлэх түр дүрэм”, 1935 онд “Билчээр усыг эдлэх тухай түр дүрэм”, 1942 онд “БНМАУ-ын газар эдэлбэрийн тухай хууль”, 1971 онд “БНМАУ-ын газар эдэлбэрийн хууль”, 1994 онд “Газрын тухай хууль”, 2002 онд “Шинэчлэн найруулсан газрын тухай хууль”-аар тус тус бэлчээрийн харилцааг зохицуулсаар ирсэн төрийн бодлогын түүхэн уламжлал бий.
Одоогийн хүчин төгөлдөр үйлчилж буй “Газрын тухай” хуулийн 52 дугаар зүйлд “бэлчээр, түүнийг зохистой ашиглах, хамгаалах” нэртэйгээр бэлчээрийн харилцааг зохицуулж байна.
Нэг талаар хүний буруу үйл ажиллагааны улмаас бэлчээр талхлагдан доройтох явдал улам бүр нэмэгдэж, нөгөө талаар дэлхий даяар явагдаж буй уур амьсгалын дулаарал, өөрчлөлтийн улмаас байгаль цаг уурын эрсдэлтэй үзэгдэл, гамшгийн давтамж ихсэх хандлагатай боллоо.
Төрийн өмчийн бэлчээр дээр хувийн өмчийн мал аж ахуйг эрхлэх болсон өнөөгийн нөхцөлд хүчин өтгөлдөр үйлчилж буй Монгол улсын газрын тухай хуулийн зохицуулалт нь бэлчээр ашиглалтыг эмх цэгцгүй, чөлөөтэй, өрсөж ашиглах замаар доройтуулах нөхцлийг бүрдүүлж байна.
Сүүлийн үед малчдын зүгээс малчид бэлчээрээ тодорхой зохион байгуулалттайгаар хамтран ашиглах, суурин болон хагас суурин мал аж ахуй эрхлэх сонирхол нэмэгдэх хандлагатай байна.
Дээрх нөхцөл байдлын улмаас малчдын өдөр тутмын үйлдвэрлэлийн гол хүчин зүйл болсон бэлчээрийг нийтээр дундаа үнэгүй ашиглах уламжлалт аргаар зохицуулах нь өнөөгийн нийгмийн шаардлагад төдийлөн нийцэхгүй байна. Цаашид бэлчээрийг нийтээр ашиглаж буй одоогийн арга ажиллагааг улам бүр боловсронгуй болгохын зэрэгцээ өөрийн эзэмшил газар, бэлчээр бүхий фермерийн аж ахуйг хөгжүүлэх эрх зүйн орчныг бүрдүүлэх нь нэн чухал юм.
Иймд Монгол орны бэлчээрийн мал аж ахуйг тогтвортой хөгжүүлэх цаашдын хөгжлийн чиг хандлагатай уялдуулан бэлчээрийн харилцааг тусгайлан зохицуулсан бие даасан хууль, эрх зүйн орчин бүрдүүлэх шаардлага зүй ёсоор тавигдаж байна. Энэхүү шаардлагыг үндэслэн Монголын Бэлчээрийн Менежментийн Холбооноос 5 жил хэрэгжүүлсэн бэлчээрийн ашиглалт, зохион байгуулалтын талаар хийсэн туршилт, судалгааны ажлын үр дүн, хуримтлуулсан туршлагад тулгуурлан бэлчээрийн харилцааны эрх зүйн таатай орчинг бүрдүүлэх зорилгоор Бэлчээрийн тухай хуулийн төсөл, үзэл баримтлалыг боловсруулсан юм.
Хуулийн төслийн үзэл баримтлал, агуулга, зарчмыг хэлэлцүүлж санал бодлыг нь тусгах зорилгоор 2009 онд тус хуулийн төслийн хэлэлцүүлгийг хийсэн юм. Хэлэлцүүлэгт аймгийн Хүнс, хөдөө, аж ахуй, хөнгөн үйлдвэрийн яам, Байгаль орчны алба, Газрын харилцаа, геодези зураг зүйн газар, Ус, цаг уур, орчны шинжилгээний төв, Мал аж ахуйн эрдэм шинжилгээний хүрээлэн, эрдэм шинжилгээний байгууллагын холбогдох мэргэжилтний төлөөлөл оролцсон болно. Мөн хөдөө орон нутгийн 9 аймгийн 55 сумын малчдын төлөөлөл хамрагдсан хэлэлцүүлэг хийж тэдний саналыг тусгалаа. Түүнчлэн “Зууны мэдээ”, “Бэлчээр-Ногоон алт” зэрэг сонинд хуулийн төсөл, үзэл, баримтлалыг нийтлүүлж, иргэдийн саналыг хуулийн төслийн холбогдох зүйл, хэсэгт тусгасан болно.
“Бэлчээрийн тухай” энэхүү хуулийн төсөл нь 4 бүлэг, 20 зүйл, 209 заалттай юм. Хуулийн төслийн Нийтлэг үндэслэл гэсэн нэгдүгээр бүлэгт хуулийн зорилт, бэлчээрийн тухай хууль тогтоомж, хуулийн нэр томъёоны тодорхойлолт, бэлчээрийн талаарх төрийн чиг үүрэг, зарчим, бэлчээр ашиглалтын ангилал, хил тогтоох зэрэг асуудлыг тусгав. Бэлчээрийн харилцаахы талаарх төрийн болон малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагын бүрэн эрх гэсэн хоёрдугаар бүлэгт бэлчээрийн харилцааны талаарх төрийн байгууллагын бүрэн эрх болон малчдын өөрийгөө удирдах байгууллага /бэлчээр ашиглагчдын хэсэг болон сум, дүүрэг, аймаг, улсын хэмжээний бэлчээр ашиглагчдын холбоо/-ын тогтолцоо, бүрэн эрхийн асуудлыг тусгалаа. Бэлчээрийг эзэмшүүлэх, ашиглуулах гэсэн гуравдугаар бүлэгт бэлчээр эзэмшүүлэх, ашиглуулах, бэлчээр эзэмших, ашиглах тухай хүсэлт гаргах, эзэмшүүлэх, ашиглуулах бэлчээрийн хэмжээ, байршил, хугацаа, эзэмшүүлэх, ашиглуулах шийдвэр гаргах, гэрээ байгуулах, эзэмшигч, ашиглагчийн эрх, үүрэг, бэлчээр эзэмших, ашиглах эрхийн гэрчилгээний хугацаа сунгах, бэлчээр эзэмших, ашиглах эрх дуусгавар болох, бэлчээрийг чөлөөлөх, бэлчээр ашигласны төлбөр, бэлчээрийг эзэмших, ашиглах эрхийн гэрчилгээг бусдад шилжүүлэх, бэлчээрийг эзэмших, ашиглахад хориглох зүйл зэрэг асуудлуудыг тусгасан болно. Бусад зүйл гэсэн дөрөвдүгээр бүлэгт бэлчээртэй холбогдох маргааныг шийдвэрлэх, бэлчээрийн тухай хууль тогтоомж зөрчигчдөд хүлээлгэх хариуцлага, хууль хүчин төгөлдөр болох зэрэг асуудлуудыг тусгалаа.
Энэ хуулийн төсөл батлагдан гарсанаар бэлчээрийн харилцааны эрх зүйн зохицуулалт, орчин тодорхой болж хууль хэрэгжих бололцоо бүрдэж байгаль орчныг хамгаалах, цөлжилтийг бууруулахад зохих хувь нэмэр оруулах болно.

БЭЛЧЭЭРИЙН ТУХАЙ ХУУЛИЙН ТӨСЛИЙН ҮЗЭЛ БАРИМТЛАЛ

Нэг. Хуулийн төсөл боловсруулах үндэслэл, шаардлага

Мал аж ахуйн салбар нь дангаараа дотоодын нийт бүтээгдэхүүний 21 хувийг, хөдөө аж ахуйн гаралтай бүтээгдэхүүний 80 хувийг үйлдвэрлэж, нийт ажиллах хүчний гуравны нэг нь уг салбарт ажиллаж байна. Улсын эдийн засаг, нийгмийн хөгжилд нэн чухал ач холбогдолтой энэхүү салбарын хамгийн гол хүчин зүйл болсон бэлчээрийн нөхөн сэргээгдэх нөөцийг зөв зохистой ашиглах нь мал аж ахуйн тогтвортой хөгжлийн үндэс суурь юм.
Бэлчээрийн мал аж ахуйн үйлдвэрлэл нь хүрээлэн буй орчин, ус цаг уур, уур амьсгалын шууд нөлөөн дор явагддаг онцлогтой билээ. Дэлхий даяар нүүрлэж буй цөлжилт, хуурайшлын зэрэгцээгээр зах зээлийн нөхцөлд мал аж ахуйн салбарын оршин тогтнох үндэс болсон бэлчээрийг зөв зохистой ашиглах, хамгаалах бүтэц, зохион байгуулалтын асуудал шийдэгдээгүй, менежмент төлөвшөөгүй, эрх зүйн орчин хангалтгүй байгаагийн улмаас бэлчээрийн доройтол эрчимтэй явагдсаар байна. Мэргэжлийн байгууллагын судалж тогтоосноор дэлхийн уур амьсгалын өөрчлөлт хурдацтай явагдаж, манай орны агаарын температурын жилийн дундаж 1940-2009 оны хооронд 2.1 градусаар дулаарч, бэлчээрийн ургац сүүлийн 40 жилд 2-3 дахин буурч, ургамлын зүйлийн бүрэлдэхүүнд сөрөг өөрчлөлт гарч, байгалийн аюулт үзэгдлийн давтамж улам нэмэгдэх хандлагатай болжээ.
Иймд мал аж ахуйн салбарыг тогтвортой хөгжүүлэх, бэлчээрийн доройтлыг сааруулах, зах зээлийн нөхцөлд нийцсэн бэлчээрийн менежментийг төлөвшүүлэх үүднээс бэлчээрийг зүй зохистой эзэмших, ашиглах, хамгаалахад чиглэгдсэн эрх зүйн орчинг бүрдүүлэх зайлшгүй шаардлагатай байна.

1.1. Хууль зүйн шаардлага
“Дэлхий дахины тогтвортой хөгжлийн хөтөлбөр”-т “Хүн ардад газрыг эзэмшүүлэх, өмчлүүлэх замаар тэдний зүгээс газар ашиглалтад хийх хөрөнгө оруулалтыг дэмжиж, байгалийн баялаг, нөөцийг зөв зохистой ашиглахыг урамшуулах үүднээс газартай харьцдаг хүмүүст илүү эрх мэдэл, үүргийг Засгийн газар олговол зохино” гэсэн нь манай орны бэлчээрийн нөөцийг зөв зохистой ашиглах, эзэмших бодлогыг тодорхойлох үндэслэл болж байна.
Газрын тухай хуулийн 52.2-д “Зуслан, намаржаа болон отрын бэлчээрийг баг, хот айлаар хуваарилж нийтээр ашиглана. Тухайн жилийн бэлчээрийн гарц, иргэдийн саналыг харгалзан өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийг малаас чөлөөлөх, мал оруулах хугацааг сум, дүүргийн Засаг дарга тогтоож, баг, хорооны Засаг дарга, иргэд мөрдөж хэрэгжүүлнэ. Өвөлжөө, хаваржааны тодорхой нутаг бэлчээрийг талхлагдахаас хамгаалах, нөхөн сэргээх зорилгоор тухайн бүс нутгийн онцлог, бэлчээр ашиглаж ирсэн уламжлал, газрын даац, чадавхийг харгалзан, багийн иргэдийн Нийтийн Хурлын саналыг үндэслэн сумын Засаг дарга малчдад болзол, гэрээний дагуу хэсэг бүлгээр ашиглуулж болно”, 52.4-д “Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь байгаль орчин, нийгэм, эдийн засгийн нөхцөл байдлыг харгалзан нутаг дэвсгэртээ бэлчээрийн болон суурин мал маллагааны бүс нутгийг тогтоож болно”, 52.5-д “Эрчимжсэн суурин мал аж ахуй эрхлэх болон тэжээвэр амьтныг өсгөн үржүүлэх зорилгоор хашсан бэлчээрийг иргэн, аж ахуйн нэгж, байгууллагад улирал харгалзахгүй тодорхой болзол, гэрээний дагуу ашиглуулж болно”, 52.7-д “Өвөлжөө хаваржааны доорхи газрыг Монгол Улсын иргэн хот айлаар дундаа хамтран эзэмшиж болно” гэж заасан нь бэлчээрийг ашиглах, эзэмшихтэй холбогдсон зарим харилцааг зохицуулж буй үндэслэл болж байгаа ч бэлчээрийн харилцааны обьект болох бэлчээрийн газрын ашиглалтын ангилал, тэр дундаа бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн бэлчээр ашиглалтын нэгж талбар, тэдгээрийн хилийг тогтоох зарчим, үндэслэл болон бэлчээрийн харилцааны субьект болох малчин, малчин өрх, иргэн, малчдын өөрийгөө удирдах болон төрийн байгууллагын эрх, үүрэг, хариуцлага, эрх хэмжээний хуваарилалт тодорхойгүй, бэлчээрийн ямар ангилал, нэгж талбарыг ямар субьектэд хэрхэн эзэмшүүлэх, ашиглуулах талаарх зохицуулалт хангалтгүй байгаа нь бие даасан хууль боловсруулах эрх зүйн үндэслэл болж байна.
Газрын тухай хуулийн дээрх заалтууд болон “Байгалийн ургамлын” тухай хуулийн 14.3-д “Ургамлыг нөхөн сэргээх буюу нөхөн сэргэх нөхцлийг бүрдүүлэх, хамгаалах зорилгоор бэлчээр, хадлангийн газрыг хуваарьтай, даацад нь тохируулж ашиглуулах асуудлыг сум, дүүрэг, баг, хорооны Засаг дарга шийдвэрлэнэ” хэмээн бэлчээрийн даацад малын тоог зохицуулах талаарх хуулийн заалтууд бүрэн дүүрэн хэрэгжихгүй байна. Хуулийн тодорхой заалтууд хэрэгжихгүй байгаагийн шалтгаан нь:

1. Бэлчээртэй холбогдох хуулийн зарим заалтууд өөр хоорондоо зөрчилтэй байна. Үүнд: Газрын тухай хуулийн 44 дүгээр зүйлд Монгол улсын иргэн, аж ахуйн нэгжид газар ашиглуулах талаар заалт байхгүй зөвхөн гадаадын иргэн, аж ахуйн нэгж, байгууллагад газар ашиглуулахаар заасан байна. Энэ заалтын дагуу газар ашиглах эрхийн гэрчилгээг мөн хуулийн 3.1.8-д зөвхөн гадаадын иргэн, аж ахуйн нэгж, байгууллагад олгохоор хуульчилсан байна. Гэтэл Газрын тухай хуулийн 21.4.3 болон 52.2 зэрэг зүйлүүдэд газрыг Монгол Улсын иргэн, аж ахуйн нэгж байгууллагад ашиглуулж болохоор заасан боловч ашиглуулах эрхийг баталгаажуулсан баримт бичгийг олгох асуудлыг хуульчлаагүйгээс уг хуулийн заалтууд хэрэгжих бололцоогүй болсон байна. Үүнтэй холбогдоод бэлчээрийн газрыг тодорхой хэсэг бүлгээр ашиглах эрхийн гэрчилгээ олгохгүй байгаа нь Газрын хуулийн 52.2 дугаар зүйлийн заалтыг хэрэгжүүлэх бололцоог бүрдүүлж чадахгүй байна. Өөрөөр хэлбэл ашиглах эрхийн гэрчилгээгээр Монгол улсын иргэн, аж ахуй нэгж байгууллагад ашиглах газрын хэмжээ, хил зааг, зориулалт, хугацаа, бэлчээрийн газрыг хамгаалах, нөхөн сэргээх талаар эрх зүйн хувьд баталгаажуулах ёстой юм. Үүний улмаас бэлчээрийн газрыг ашиглах эрхийн гэрчилгээ олгох, эд хөрөнгийн улсын бүртгэлд бүртгэх боломжгүй байгаа тул бэлчээрийн газрыг албан ёсоор хууль зүйн баталгаатайгаар ашиглах эрх нээгдэж чадахгүй байна. Энэ нь бэлчээрийн газрын асуудал эзэнгүйдэж, дур зоргоороо өрсөж ашиглах нөхцлийг бүрдүүлж өгчээ.
2. Газрын тухай хуульд бэлчээр ашиглалтын нэгж талбарын хил тогтоох талаар тодорхой зохицуулалт байхгүй байгаа нь чөлөөтэй, дур зоргоор ашиглах нөхцлийг бүрдүүлж байна.
3. Газрын хуулинд өвөлжөө, хаваржааны газрыг хэсэг бүлгээр тодорхой болзол нөхцлийн дагуу гэрээ байгуулж ашиглуулахаар заасан. Гэтэл гэрээний албан ёсны нэг тал (үндсэн субъект) болох бэлчээр ашиглагчдын хэсэг, бүлгийн статус, эрх, үүрэг нь тодорхойгүйн улмаас бэлчээрийг гэрээгээр ашиглуулах тухай заалт хэрэгжих боломжгүй байна. Нэгэнт тодорхой субъектийг бий болгож чадаагүйн улмаас Засаг дарга хэнтэй, ямар хэмжээний бэлчээрийн газрыг ямар нөхцөл, болзлоор ашиглах талаар гэрээ хийх нь ойлгомжгүй болсон. Энэ нь бэлчээр эзэнгүйдэж доройтох үндсэн шалтгаан болж байна.
4. Бэлчээрийг хамгаалах, нөхөн сэргээх, зүй зохистой ашиглуулах талаар бүх шатны Засаг дарга нарын үүрэг, хариуцлагыг хуулинд тодорхой заасан боловч аймаг, сумын бэлчээр тухайн жилд эсвэл тухайн шатны Засаг даргын сонгуулийн хугацаанд хэрхэн доройтож эсвэл сайжирч байгааг үнэлж дүгнэх систем байхгүй, хариуцлага тооцох субьектийн эрх, үүргийн зөрчил, орон нутгийн сонгуулийн системийн амлалт, дутагдал зэргээс шалтгаалж Засаг дарга нарын үүргээ хэрхэн хэрэгжүүлж байгааг үнэлж дүгнэх, хариуцлага тооцох систем бүрдээгүй байна.
   Үүнээс болоод бэлчээрийн даацад тохируулан малын тоо хэмжээг хязгаарлах, зохицуулах хуулийн заалтыг хэрэгжүүлж чадахгүй байна. Энэ нь бэлчээр доройтох бас нэг шалтгаан болж байна.

Энэ бүхэнтэй холбогдоод бэлчээрийн харилцааг тусгай хуулиар зохицуулах шаардлагатай гэж үзэж байна.
2003 оноос хойшхи төрөөс баталсан баримт бичгүүдэд бэлчээрийн талаарх бодлогын үндсэн үзэл баримтлал, хэрэгжүүлэх арга замын талаарх заалтууд тодорхой бус байна. Үүнд: Газрын хууль болон холбогдох бусад хуулиудад бэлчээрийн харилцааны зохицуулалтыг дээрээсээ доош чиглэсэн тогтолцоонд үндэслэн боловсруулсан байна. Өөрөөр хэлбэл төрийн байгууллагын тогтолцоог бэхжүүлэх, үүрэг үйл ажиллагааг нэмэгдүүлэх замаар бэлчээрийн харилцааны эрх зүйн зохицуулалтыг боловсронгуй болгох чиглэл, үзэл баримтлалыг удирдлага болгон иржээ. Энэ үзэл баримтлал нь байгаль цаг уурын нөхцлөөс хамааран өргөн уудам бэлчээрийг нүүдлээр ашиглан мал аж ахуйгаа эрхэлж байгаа олон зуун мянган малчдын үйл ажиллагааг зохицуулж чадахгүй байна. Иймээс малчдын өөрсдийн идэвхи санаачлага, оролцоо, үйл ажиллагаанд үндэслэсэн зохицуулалтын системийг бий болгох шаардлагатай байна. Энэ нь төвлөрлийг сааруулж ардчиллыг хөгжүүлэх, сайн засаглалыг тогтоох үндэслэл болно.

“Нийтийн өмчийн эмгэнэл” гэж нэрлэгдэж байгаа төрийн өмчийн мэдэлд байгаа бэлчээрийг эмх цэгцгүй, дур зоргоороо өрсөж ашиглах сонирхол давамгайлснаас болж доройтож байгаа бэлчээрийг тодорхой хүн, хэсэг бүлэгт эзэмшүүлснээр бүх асуудлыг шийдэж болно гэсэн үзэл бодол шийдвэр гаргагчид, эрдэмтэд судлаачдын дунд давамгайлах хандлагатай байна. Энэ нь 2003 оноос хойш батлагдсан бэлчээрийн талаар төрөөс баримтлах бодлогын баримт бичгүүдэд тусгалаа олсон байна.

Бэлчээрийг эзэмшүүлэх, ашиглуулах субъектийг бизнесийн бүлэг, хөдөлмөр үйлдвэрлэлийн зохион байгуулалтын хэлбэр бүхий нэгжтэй адилтгаснаас болж бэлчээрийг ашиг орлого олох үндсэн хэрэгсэл юм гэсэн ойлголт газар авснаас болж түүнийг хайр гамгүй өрсөж ашиглах үйл ажиллагаа нэмэгдсээр байна. Энэ нь бэлчээрийг доройтуулах шалтгаан болж байна.

Газрын тухай хууль болон бусад хуулиудад бэлчээрийн харилцааны талаар тусгагдсан заалтууд хэрэгжээгүй, мөн 2003 оноос хойш төрөөс бэлчээрийн талаар баримтлах бодлого тодорхойгүй байгаа нь бэлчээрийн тухай тусгай хууль батлах хууль зүйн шаардлага болж байна.

1.2. Практик шаардлага
Монгол орны нийт бэлчээрийн 70 гаруй хувь нь ямар нэг хэмжээгээр доройтсон гэж мэргэжлийн байгууллага, судлаачид дүгнэсэн нь бэлчээрийг эмх замбараагүй, хуваарь, сэлгээгүйгээр удаан хугацаагаар ашиглаж талхлах, хууль бусаар уул уурхай, ашигт малтмалын олборлолт хийх, тухайн газарт нөхөн сэргээлт хийхгүй байх, ашиглалтгүй хаягдсан тариалангийн талбай болон бэлчээрт хортон мэрэгч амьтад тархах, бэлчээрийн усан хангамжийн дутагдал зэрэг хүний хийгээд байгалийн олон хүчин зүйлүүдтэй холбоотой байна.

Практикаас харвал мал өссөнтэй холбоотойгоор аль ч аймаг, сумын нутагт байгаль, цаг уур хүндэрсэн үед отор нүүдэл хийх асуудал бэрхшээлтэй болж байна. Нэг талаас Газрын тухай хуульд заасны дагуу аймаг, сумын Засаг дарга гадны сумын мал оруулах асуудлыг хэлэлцэн тохиролцох замаар зохицуулж байгаа боловч мал оруулж байгаа сумын малчдын бэлчээр хүрэлцэхгүй, хомсдол үүссэнээс учирсан хохирлыг сумын болон аймгийн Засаг дарга нараар төлүүлэх шаардлага тавьж эхэлсэн нь тус хуулиар зохицуулахад хүндрэлтэй болж байна.

Нөгөө талаар дээрх асуудлыг малчид өөр хоорондоо тохиролцон зохицуулах болов. Тухайлбал, зарим малчид өвөлжөөний бууц, бор шороог түр ашиглуулахад 300.000-1.000.000 төгрөгийн хооронд төлбөр авах болсноор зарим малчин болон иргэн хэд хэдэн өвөлжөө, хаваржааны бууц болон бор шороог эзэмших эрхийн гэрчилгээ авч мөнгө олох хэрэгсэл болгон ашиглаж байна. Үүнээс үүдэн тухайн гэрчилгээ авсан этгээд нь тэр орчмын малчидтай бэлчээр ашиглах талаар зөрчилдөх боллоо. Түүнчлэн зарим малчин зэргэлдээ сум, аймгийн нутагт өвөлжөө, хаваржаа худалдан авах, үр хүүхэд, ах дүү, хамаатан садангаа шилжүүлэн суурьшуулах замаар өөр сум, аймгийн бэлчээрт нэвтрэн орох, ашиглах арга замыг эрэлхийлэх болжээ.

Иймд энэхүү шинэ нөхцөл байдлыг харгалзан үзэж байгаль цаг уурын эрсдэлийг даван туулах, бэлчээрийн менежментийг боловсронгуй болгох, бэлчээрийн талаарх маргааныг шийдвэрлэх эрх зүйн зохицуулалт шаардлагатай байна.

Хүн амын өсөн нэмэгдэж буй хүнсний бүтээгдэхүүний эрэлт хэрэгцээг хангахын тулд эрчимжсэн мал аж ахуйг хөгжүүлэх зориулалтаар бэлчээр ашиглагчдын хэсэг, малчин, малчин өрх, аж ахуйн нэгж, байгууллагад гэрээний дагуу бэлчээрийг урт хугацаагаар эзэмшүүлэх, бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн бэлчээрийг бэлчээр ашиглагчдын хэсэгт хууль зүйн баталгаатайгаар эзэмшүүлэх, ашиглуулах, тухайн бэлчээр ашиглагчдын хэсгийн эзэмших, ашиглах нэгж талбарын хилд ороогүй улирлын чанартай нийтээр ашиглах бэлчээрт бэлчээр ашиглагчдын түр хэсэг байгуулж, эзэмшүүлэх, ашиглуулах асуудлыг сумын бэлчээр ашиглагчдын холбоо шийдвэрлэх зайлшгүй шаардлагатай байна.

Монгол улс зах зээлийн эдийн засгийн харилцаанд шилжсэн үеэс эхлэн хөдөө орон нутагт тодорхой хэмжээний бэлчээрийг малчид айл саахалт, хамаатан садан, найз нөхдөөрөө хамтран ашиглахаар зохион байгуулагдаж байгаа нь бэлчээрийг ашиглах шинэлэг харилцаа үүссэнийг илэрхийлэх болов. Ингэж өнөөгийн амьдрал практикт малчны бүлгийг байгуулаад түүндээ зохицуулан бэлчээрийг жижиг хэмжээгээр таслан хуваах үйл ажиллагаа явагдаж байна. Энэ нь бэлчээрийг доройтуулах, маргааныг нэмэгдүүлэх шалтгааны нэг болж байна. Үүнийг өөрчлөх чиглэлээр эрх зүйн зохицуулалт хийх шаардлагатай байна. Малчдын бүлэг байгуулсны дараа түүнд зохицуулж бэлчээрийн хил тогтоох бус харин эсрэгээр бэлчээрийн хилээ тогтоосны дараа тэр хүрээнд оршин амьдарч, бэлчээр ашиглаж байгаа малчдыг хэсэг болгон зохион байгуулах шаардлагатай байна.

2009 онд баталсан “Малчдын талаар төрөөс баримтлах бодлого”-ын баримт бичигт малчдын өөрөө өөртөө туслах, өөрөө өөрийгөө удирдах иргэний нийгмийн бүтцийг бий болгон хөгжүүлэхийг дэмжсэнээр малчдын өөрөө өөрийгөө удирдах болон өөрөө өөртөө туслах байгууллагын үндэсний тогтолцоо бүрэлдэн бий болох нөхцөл бүрдэх талаар тусгасан. Энэхүү заалтыг хэрэгжүүлэх эрх зүйн үндэслэлийг бэлчээрийн тухай хуулийн төсөлд тусгасан болно.

Бэлчээрийн нүүдлийн мал аж ахуй эрхлэх нөхцөлд нутаг дэвсгэрийн зарчимд үндэслэсэн малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагын тогтолцоог бий болгож чадавхижуулах нь хөдөө аж ахуй болон хөдөөгийн нийгмийг хөгжүүлэх тулгамдсан олон асуудлыг шийдвэрлэх үндсэн арга зам мөн.

Бэлчээрийн нүүдлийн мал аж ахуй эрхэлж байгаа нөхцөлд ургамал, амьтны өсөлт хөгжлийн зүй тогтол, экосистемийн тэнцвэрт байдлыг харгалзан бэлчээрийн харилцааг зохицуулах хууль тогтоомжийг боловсруулах нь амьдралын хэрэгцээ шаардлагаас урган гарч байна.
Дээрх зорилтыг шийдвэрлэсэн нөхцөлд экологийн баримжаатай мал аж ахуйн тогтвортой хөгжлийг хангах болно.

Хоёр. Хуулийн төслийн бүтэц, зохицуулах харилцаа
Хамтын нийгэмлэгт /community/ үндэслэгдсэн байгалийн нөөцийн менежментийн үзэл онолд үндэслэн бэлчээрийн хуулийн төслийг боловсруулсан юм. Энэ онолын мөн чанар нь ашиглах нөөцийн хил заагийг тогтоох, нөөц ашиглагчдын бүлэг зохион байгуулах, өмчлөх эрх болон байгууллагын системийг тодорхой болгох, нөөцийг ашиглагчдын байгууллага болон төрийн байгууллагын хоорондын харилцааны зохистой эрх хэмжээг тогтооход оршдог. Энэхүү үзэл баримтлалыг удирдлага болгон тус хуулийн төслийг боловсруулсан юм.
Хуулийн төсөлд үзэл баримтлалын чанартай дараах асуудлыг тусгав. Үүнд:

1. Монгол улсын Үндсэн хууль, Иргэний хууль, Газрын тухай хуульд заасан бэлчээрийн талаарх үндсэн зарчмыг хэрэгжүүлэх зорилгоор хуульд хэрэглэсэн нэр томьёог тодорхой томьёолсны зэрэгцээ хүний эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг хангах зорилгоор цөлжилтийг бууруулах, бэлчээрийн хэвийн төлөв байдлыг хадгалах, хамгаалах, сайжруулах чиг үүргийг төр хэрэгжүүлэхдээ бэлчээр нь төрийн өмч байх, төрөөс бэлчээрийн төлөв байдалд хяналт тавих, үнэлэлт өгөх, бэлчээрийг эзэмшүүлэх, ашиглуулах нөхцөлийг бүрдүүлэх, малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагад бэлчээрийн харилцааны талаарх эрх хэмжээ олгох, үйл ажиллагааг бэхжүүлж чадавхижуулах, өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн даацад тохируулан малын тоо хэмжээг зохицуулах, хязгаарлах зэрэг зарчмуудыг баримтлахаар тодорхойлов. Эдгээр зарчим нь Бэлчээрийн тухай хуулийн төслийн бусад зохицуулалт, ялангуяа бэлчээр эзэмшүүлэх, ашиглуулахтай холбоотой харилцааг зохицуулах суурь үндэс болно.
2. Бэлчээрийн мал аж ахуй эрхэлж ирсэн түүхэн уламжлал, нүүдлийн соёл иргэншлийн үнэт зүйл, өнөөгийн дэвшилтэт арга барилд тулгуурлан бэлчээрийг ашиглалтын зориулалтаар нь отрын, дамжин өнгөрөх, хот, тосгон, бусад суурин газар орчмын, эрчимжсэн болон бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн бэлчээр гэж ангилан хил тогтоох асуудлыг тусгав.
3. Бэлчээр ашиглалтын ангиллын хилийг тогтоохдоо мал аж ахуйг хөгжүүлэх нийгэм эдийн засгийн хэрэгцээ, шаардлага болон бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн бэлчээр ашиглалтын нэгж талбарын хилийг тогтоохдоо бэлчээрийг нүүдлээр ашиглан мал аж ахуй эрхлэх бололцоо нөхцөлийг хангах зарчмыг удирдлага болгов.
4. Мал аж ахуйг байгаль, цаг уурын эрсдэлээс хамгаалах, бэлчээрийн менежментийг боловсронгуй болгох зорилгоор эхний ээлжинд төрийн мэдэлд байлгах отрын болон дамжин өнгөрөх бэлчээрийн хэмжээ, байршил, хилийг тогтооно.
5. Сум, аймгийн төв, суурин газарт оршин амьдардаг орлого багатай, тэтгэвэрт гарсан иргэн нь нэмэлт орлого олох зорилгоор цөөн тооны малыг бэлчээрээр адгуулж байгаа өнөөгийн амьдралын шаардлагыг харгалзан хот тосгон, бусад суурин газар орчмын бүс нутгийн бэлчээр гэж тогтоох шаардлагатай байна.
6. Хүн амын өсөн нэмэгдэж буй хүнсний бүтээгдэхүүний эрэлт хэрэгцээг хангахын тулд эрчимжсэн мал аж ахуйг хөгжүүлэх зорилгоор эрчимжсэн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн хэмжээ, хилийг тогтоож бэлчээр ашиглагчдын хэсэг, малчин, малчин өрх, аж ахуйн нэгж, байгууллагад эзэмшүүлэх асуудлыг шийдвэрлэх бүрэн бололцоотой.
7. Тухайн сумын нийт бэлчээрийн талбайгаас дээр дурьдсан бэлчээр ашиглалтын ангиллын бэлчээрийг хасаж үлдэж байгаа бэлчээрийг “бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутаг” гэж тогтоохоор тусгав. Өөрөөр хэлбэл бэлчээрийг нүүдлээр ашиглаж, мал аж ахуй эрхлэх бүс нутаг гэж ангилан, тус бэлчээрийг малчдын өөрсдийн санал, оролцооны үндсэн дээр бэлчээр ашиглалтын нэгж талбарт хувааж хил тогтоох болон түүнтэй холбогдох асуудлыг цогц байдлаар хуульчилсан.
8. Эхний ээлжинд Сумын Иргэдийн Төлөөлөгчдийн хурлаар Бэлчээрийн хил тогтоох ажлын түр хэсгээс тогтоосон бэлчээрийн ангиллын хил, малчдын тогтоосон бэлчээрийн нэгж талбар болон өвөлжөө, хаваржааны хилийн талаарх санал дүгнэлтийг холбогдох зураглалын хамт хэлэлцэн батлах бөгөөд дараагийн ээлжинд баталгаажуулсан нэгж талбарын хил хязгаарын хүрээнд оршин амьдарч, бэлчээр ашиглаж байгаа малчдыг зохион байгуулалтанд оруулж бэлчээр ашиглагчдын хэсэг байгуулахаар хуульчилсан.
9. Бэлчээр ашиглагчдын хэсгийн бүх гишүүдийн хурлаар өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийг малчин өрх, хот айлд ашиглуулах тасалбар олгох талаар хэлэлцэн шийдвэрлэнэ. Тасалбарыг бэлчээр ашиглагчдын хэсгийн дотоод дүрэм, журам, бэлчээр зохион байгуулалтын төлөвлөгөөг биелүүлсэн өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн даацад тохирсон малын зохистой тоо, төрөл болон бэлчээр ашигласны төлбөрийг хугацаандаа төлсөн малчин өрх, хот айлд олгох, тасалбаргүй бэлчээрийг тухайн бэлчээр ашиглагчдын хэсгийн бусад гишүүд болон гишүүн бус этгээдэд ашиглуулах, тасалбар бүхий цөөн малтай малчин өрх, хот айл нь өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн ашиглалтгүй хэсгийг бусад малчин өрхөд гэрээгээр ашиглуулж болохоор тусгав.
10. Төр бэлчээрийг өмчлөх эрхээ хэрэгжүүлэхийн тулд төрөөс баримтлах бодлогыг тодорхойлох, бусад эзэмшигч, ашиглагчдын эрх хэмжээг тогтоох, түүнийг хэрэгжүүлэх ажлыг зохион байгуулах, хяналт тавих, хариуцлага хүлээлгэх болон бэлчээрийн хэвийн төлөв байдлыг хадгалах зорилгоор бэлчээрийн төлөв байдал, чанарт мониторинг хийх, хяналт тавих зэрэг төрийн байгууллагын эрх хэмжээг тогтоов.
11. Бэлчээр эзэмших, ашиглах, түүнийг удирдан зохион байгуулах талаарх эрх, үүргийг малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагын мэдэлд шилжүүлэх, түүний тогтолцоо, бүрэн эрхийг хуульчлав. Бэлчээр ашиглагчдын хэсгийн эрх зүйн байдлыг хуулийн этгээдийн эрхгүй, сум, дүүрэг, аймаг, үндэсний хэмжээний бэлчээр ашиглагчдын холбоог хуулийн этгээдийн эрхтэйгээр хуульчлав.
12. Эдийн засаг, санхүүгийн хувьд бие даасан байдал, бэлчээрийг сайжруулах, тогтвортой ашиглах нөхцлийг бүрдүүлэхийн тулд бэлчээр ашиглагчдын хэсгийн дундын сантай байх талаар зохицуулалт хийв.
13. Бэлчээр ашиглалтын ангиллын ялгаатайгаар бэлчээр эзэмшигч, ашиглагч субьектийг дараах байдлаар зохицуулсан болно.
    – Отрын, дамжин өнгөрөх, хот, тосгон, бусад суурин газар орчмын бэлчээр нь тухайн шатны Засаг даргын мэдэлд байх бөгөөд тодорхой дүрэм, журмаар зохицуулна.
    – Эрчимжсэн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн бэлчээрийг хуульд заасан субьектүүдэд эзэмшүүлэх,
    – Бэлчээрийн мал аж ахуй эрхлэх бүс нутгийн бэлчээрийг бэлчээр ашиглагчдын хэсэгт эзэмшүүлэх, ашиглуулах.
    – Улирлын чанартай нийтээр ашиглах бэлчээрийг сумын бэлчээр ашиглагчдын холбоо бэлчээр ашиглагчдын түр хэсэгт эзэмшүүлэх, ашиглуулах шийдвэр гаргах зэрэг болно.
14. Бэлчээрийг хувь хүн, аж ахуйн нэгж байгууллагуудад эзэмшүүлж, ашиглуулж байгаа нөхцөлд барьцаалах, дахин түрээслэх, өвлүүлэх, бэлэглэх зэрэг эрх нээлттэй хэрэгжинэ. Харин бэлчээрийг дундаа хамтран эзэмших, ашиглах нөхцөлд дээрх эрхүүдийг зөвхөн хамт олны олонхийн саналын үндсэн дээр шийдвэрлэхээр хуульчилсан.
15. Өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн даацад малын тоог зохицуулан хязгаарлахаар заасан. Үүнтэй уялдан бүс нутгийн онцлог, бэлчээрийн хүрэлцээ хангамж, бэлчээр ашиглаж ирсэн уламжлалыг харгалзан малчин өрх, хот айлын өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн хилийг тогтооход малчин өрхийн ам бүл болон малын тооны харьцааг үндэслэн тухайн сум, дүүргийн нэг малчин өрхөд ногдох өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн жишиг хэмжээг тогтоож батлах бөгөөд энэхүү жишиг хэмжээг баримтлан өвөлжөө, хаваржааны бэлчээрийн хилийг хөрш зэргэлдээ малчин өрх, хот айл хэлэлцэн тохиролцож тогтоохоор тусгав.
16. Бэлчээртэй холбогдсон маргааныг шийдвэрлэхэд маргалдагч талуудад эвийн журмаар харилцан тохиролцож шийдвэрлэх боломжийг нээлттэй байдлаар тусгаж харилцан тохиролцоонд хүрэхгүйд хүрвэл дээд шатны эрх бүхий этгээдээр шийдвэрлүүлэх маргаан шийдвэрлэх процессын зарчмыг баримтлан зохицуулав.
17. Бэлчээрийн хууль тогтоомж зөрчигчдөд хүлээлгэх хариуцлагын талаар суурь хууль болох Газрын тухай хуульд заасныг үндэслэн тусгаснаас гадна Сум, дүүргийн Засаг дарга нь малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагын дотоод хэрэгт оролцон бэлчээр ашиглалтын талаар буруу шийдвэр гаргаж бэлчээрт сөрөг нөлөө үзүүлсэн бол бэлчээр ашиглагчдын хэсэг, бусад бэлчээр эзэмшигч, ашиглагчдад учруулсан хохирлыг нөхөн төлүүлж, хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг таваас найм дахин нэмэгдүүлсэнтэй тэнцэх хэмжээний төгрөгөөр торгох онцлог зохицуулалтыг тусгалаа.

Гурав. Хуулийн төсөл батлагдсаны дараа үүсч болох нийгэм, эдийн засгийн үр дагавар
Бэлчээр эзэмших, ашиглах, хамгаалах харилцааг бие даасан хуулиар нарийвчлан зохицуулснаар бэлчээрийг үр ашигтай, зүй зохистой ашиглахад чиглэгдсэн Монгол орны өвөрмөц нөхцөлд тохирсон бэлчээрийн менежментийг төлөвшүүлэх эрх зүйн орчин бүрдэнэ. Энэхүү хуулийн төсөл батлагдсанаар нэг талаар бэлчээрийн асуудал эрхэлсэн төрийн болон малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагын эрх, үүрэг, хариуцлага тодорхой болж, төрийн болон малчдын өөрийгөө удирдах байгууллага хоорондын ажлын уялдаа холбоо сайжрах нөхцөл бүрдэнэ. Нөгөө талаар, малчдын өөрийгөө удирдах байгууллагын үйл ажиллагааг дэмжиж, тэдний хамтран ажиллах эрх зүйн таатай орчинг бий болгож, тэдний зүгээс бэлчээрт хөрөнгө оруулах идэвхи санаачлагыг өрнүүлэх, урамшуулах хөшүүрэг бий болно.

Түүнчлэн уг хууль батлагдсанаар дэлхий нийтийн хөдөө аж ахуйн хөгжлийн чиг хандлагын дагуу эрчимжсэн мал аж ахуйн үйлдвэрлэл эрхлэх фермерийн аж ахуй хөгжих орчин бүрдэж, мал сүргийн чанар сайжрах, малын төрөл хоорондын зохистой харьцаа тогтох, мал аж ахуйн бүтээгдэхүүний үйлдвэрлэл өсөн нэмэгдэх зэрэг олон талын ач холбогдолтой байх болно.

Дөрөв. Монгол Улсын Үндсэн хууль болон бусад хуультай хэрхэн уялдах түүнийг хэрэгжүүлэх зорилгоор цаашид боловсруулах буюу нэмэлт өөрчлөлт оруулах, хүчингүй болгох хуулийн төслийн талаархи санал

Энэхүү хуулийн төсөл нь Монгол Улсын Үндсэн хууль, Газрын тухай хуулийн үндсэн зарчим, үзэл санааны хүрээнд холбогдох хууль тогтоомжийн уялдаа холбоог хангах түвшинд боловсруулагдсан болно.
Үүнтэй уялдуулан холбогдох хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийг Бэлчээрийн тухай хуулийн төсөлтэй хамт боловсруулсан болно.